Resenha: Modelos teóricos de análise de políticas públicas

Texto adaptado do livro Políticas Públicas: a implementação como objeto de reflexão teórica e como desafio prático, de Ângela Maria Siman - Tese de doutorado da UFMG, FFCH, BH, 2005, Cap. 1. P 28-38.

Thomas R. Dye descreve diversos modelos teóricos para analisar as políticas públicas, que são:

            O modelo institucional, em que o Estado é visto como o principal formulador de PP’s e que suas estruturas institucionais interferem nas políticas;

            O modelo da teoria do grupo em que a interação entre os grupos é o fator central nas políticas;

            O modelo das elites em que nunca há substituição das políticas, apenas incremento delas como resultado das preferências e valores das elites governamentais;

            O modelo da política racional que seria a política como cumprimento eficiente de metas, isto é, se a razão entre os valores alcançados e os recursos despendidos for maior que zero, então, a política é racional;

            O modelo incrementalista que vê a política apenas como continuidade das atividades governamentais passadas, não quer lidar com o imprevisível, apenas com o politicamente conveniente;

            O modelo da teoria dos jogos, em que a política é colocada como uma série de possibilidades a serem escolhidas, e que se desenvolve a partir destas escolhas;

            E, finalmente, o modelo sistêmico, em que a política é definida pelas respostas do sistema político, ou outputs, às provocações do ambiente, ou inputs.

            A autora começa sugerindo que o estudo das políticas públicas por meio de seus próprios modelos, que foram criados para analisá-los, é sempre discutido por estudiosos. Com isso ela sugeriu que existem outras formas para análise destas políticas públicas, porém não citou quais seriam estas outras formas.

            A menção feita ao escritor Thomas R. Dye é muito rasteira. Talvez, como este texto é apenas um excerto de um texto maior, ela o tivesse feito em outra parte da obra. A apresentação dos modelos é muito bem feita apesar de o anunciado ter sido que Dye mostraria as vantagens e desvantagens dos modelos.

            Isto foi feito no modelo institucional, quando Dye afirmou que  a ênfase é posta no Estado e suas estruturas políticas e não na ligação destas com o conteúdo da política. Vemos também no modelo de política racional. Nos demais modelos não vemos, tão claramente, esta colocação de vantagens e desvantagens e, então, eles são analisados de acordo com as perspectivas descritas.

            Na descrição do modelo de política racional há um erro na descrição matemática ao se utilizar a palavra razão ao invés de diferença, ou então ao se falar positivo ou negativo. Uma razão, para ser negativa, é necessário que, ou o numerador ou o denominador, sejam negativos. Se ambos forem positivos ou negativos, a razão sempre será positiva.

            No caso, ou se fala que a diferença entre os valores alcançados e os recursos despendidos é positiva, ou se fala que a razão será maior ou menor do que 1 (um) ou um valor aceitável. Isto porque se pressupõe que os valores alcançados sejam maiores que os recursos despendidos. A menos que o autor estivesse falando da possibilidade de que o valor alcançado possa ser negativo, ou seja, com prejuízo. E como este valor alcançado não precisa ser medido em termos numéricos...

            Os comentários a respeito do modelo de teoria dos jogo apesar de resumidos fizeram jus a este modelo extremamente abstrato  e que são utilizados em situações que não necessitam ou que não se deseja o aspecto emocional. Um modelo frio e pragmático.

            O que não ocorre com o modelo sistêmico, apesar das aparências e da semelhança com um autômato ou sistema informatizado. Neste sistema, as estruturas e  o sistema político são descrições estilizadas, para melhor se adaptarem à abstração do modelo, mas não passam de elementos da sociedade se interagindo para atendimento de suas necessidades.

            Nos sete modelos podemos ver uma subdivisão de características interessante: temos quatro modelos que descrevem a participação de entidades, e que necessitam da interação humana, que são, o modelo institucional, o modelo da teoria dos grupos, o modelo das elites e o modelo sistêmico e os outros modelos, o de política racional, o incrementalista e o de teoria dos jogos que são completamente abstratos e mais se parecem com algoritmos na sua descrição.

Algo sobre as agendas políticas e suas arenas de formação

As alternativas para a solução dos diversos problemas incluídos na Agenda geram alternativas diversas e diversas expectativas para os atores interessados ou participantes do momento político. Estas expectativas são meras suposições das conseqüências que advirão da implementação de cada política.

A partir deste momento os atores interessados começarão uma série de disputas para que as suas preferências, ou seja, as alternativas que melhor atenderão aos seus anseios e aos anseios do seu grupo, sejam as escolhidas para implementação.

Estas disputas se darão em espaços fictícios e abstratos chamados de arenas políticas, que se subdividirão de acordo com as características das políticas em jogo. Os nomes específicos das arenas seguirão as mesmas características das políticas. Desta forma teremos a arena distributiva, para aquelas disputas relacionadas às políticas distributivas.

As políticas distributivas são aquelas que atendem a demandas de interesse coletivo, ou seja, aquelas demandas que são pleiteadas por toda a sociedade  e que toda a sociedade terá à sua disposição para utilização. São demandas por bens públicos não exclusivos.

Não é possível, portanto, quantificar quanto de cada bem determinada pessoa ou grupo terá à sua disposição, em determinado momento.

As políticas redistributivas, aquelas que alteram um quadro instalado e realocam bens públicos, de forma que quem tinha não terá mais  e outro passará a ter, geram disputas nas arenas redistributivas. Nesta arena os embates são intensos, pois a perda é uma possibilidade muito próxima.

A política regulatória, que cria normas e procedimentos, portanto regras que limitam a sociedade ou empreendimentos, geram disputas nas arenas regulatórias. Como exemplo, temos a criação do Código de Posturas de uma cidade que traçará diversas normas de convívio social.

Temos, ainda, as políticas constitucionais que criam todo o arcabouço jurídico de um estado, a partir do qual tudo girará, todos as possibilidades e impossibilidades serão descritas e previstas. Na arena constitucional se discutirá a estrutura das instituições sobre as quais a sociedade exercerá a cidadania e construirá a vida comum.

Quando um governo se depara com um problema, a solução será formulada utilizando-se três modelos de análise do processo de decisão política: o da Política Racional, Organizacional e o da Política Burocrática. O Modelo da Política Racional vê o Estado como o único ente responsável pela solução dos problemas e, para isso, tenta prever todas as possibilidades, medir todos os custos e utilizar todos os meios técnicos disponíveis para a solução, sem medir esforços e pensar em limitações. Não leva em consideração as impossibilidades políticas e nem as necessidades de participação e limitações impostas pela democracia.

O modelo organizacional já pensa no Estado como uma estrutura formada por diversas organizações e suas metodologias de soluções de problemas. E simplesmente as utiliza para a solução de seus próprios problemas. Neste modelo não se tem o Estado soberano e único na solução dos problemas. É um modelo que pode gerar soluções elitistas ou que os resultados não serão completamente satisfatórios aos problemas existentes..

O modelo da política burocrática é aquele que propicia as soluções mirabolantes e, à primeira vista, sem nexo. Porém, o formulador tem uma visão ulterior, mediata à ação, ou decisão momentânea.  Poderia ser chamada de técnica do sacrifício, em que é dada uma eventual vantagem, para se obter uma vitória posterior. É um modelo arriscado.

Existem três formas de se pensar as soluções. Uma forma incremental, em que as soluções são buscadas de maneira cautelosa, tateando-se na busca das soluções. Poderia ser chamado do caminho da menor resistência, ou seja, faz-se de acordo com as possibilidades. O modelo racional-compreensivo tem a filosofia de que se pode conhecer o problema de uma maneira tal que se pode tomar decisões de grande impacto. Neste modelo os valores e objetivos devem ser maximizados. Este modelo não considera o peso das relações de poder, o que demonstra uma certa ingenuidade nestas percepções.

Temos, finalmente, o modelo mixed-scanning, ou da busca combinada. Este modelo caracterizou as decisões em estruturantes e ordinárias. As estruturantes são aquelas que traçam de forma ampla as diretrizes e não detalham as soluções. Apenas direcionam. O detalhamento fica por conta das decisões ordinárias que descem ao âmago das questões, tendo como baliza a estrutura criada pelas decisões estruturantes. As decisões ordinárias se utilizam das técnicas do modelo racional-compreensivo, sem o excessivo rigor técnico.