Resenha: Modelos teóricos de análise de políticas públicas

Texto adaptado do livro Políticas Públicas: a implementação como objeto de reflexão teórica e como desafio prático, de Ângela Maria Siman - Tese de doutorado da UFMG, FFCH, BH, 2005, Cap. 1. P 28-38.

Thomas R. Dye descreve diversos modelos teóricos para analisar as políticas públicas, que são:

            O modelo institucional, em que o Estado é visto como o principal formulador de PP’s e que suas estruturas institucionais interferem nas políticas;

            O modelo da teoria do grupo em que a interação entre os grupos é o fator central nas políticas;

            O modelo das elites em que nunca há substituição das políticas, apenas incremento delas como resultado das preferências e valores das elites governamentais;

            O modelo da política racional que seria a política como cumprimento eficiente de metas, isto é, se a razão entre os valores alcançados e os recursos despendidos for maior que zero, então, a política é racional;

            O modelo incrementalista que vê a política apenas como continuidade das atividades governamentais passadas, não quer lidar com o imprevisível, apenas com o politicamente conveniente;

            O modelo da teoria dos jogos, em que a política é colocada como uma série de possibilidades a serem escolhidas, e que se desenvolve a partir destas escolhas;

            E, finalmente, o modelo sistêmico, em que a política é definida pelas respostas do sistema político, ou outputs, às provocações do ambiente, ou inputs.

            A autora começa sugerindo que o estudo das políticas públicas por meio de seus próprios modelos, que foram criados para analisá-los, é sempre discutido por estudiosos. Com isso ela sugeriu que existem outras formas para análise destas políticas públicas, porém não citou quais seriam estas outras formas.

            A menção feita ao escritor Thomas R. Dye é muito rasteira. Talvez, como este texto é apenas um excerto de um texto maior, ela o tivesse feito em outra parte da obra. A apresentação dos modelos é muito bem feita apesar de o anunciado ter sido que Dye mostraria as vantagens e desvantagens dos modelos.

            Isto foi feito no modelo institucional, quando Dye afirmou que  a ênfase é posta no Estado e suas estruturas políticas e não na ligação destas com o conteúdo da política. Vemos também no modelo de política racional. Nos demais modelos não vemos, tão claramente, esta colocação de vantagens e desvantagens e, então, eles são analisados de acordo com as perspectivas descritas.

            Na descrição do modelo de política racional há um erro na descrição matemática ao se utilizar a palavra razão ao invés de diferença, ou então ao se falar positivo ou negativo. Uma razão, para ser negativa, é necessário que, ou o numerador ou o denominador, sejam negativos. Se ambos forem positivos ou negativos, a razão sempre será positiva.

            No caso, ou se fala que a diferença entre os valores alcançados e os recursos despendidos é positiva, ou se fala que a razão será maior ou menor do que 1 (um) ou um valor aceitável. Isto porque se pressupõe que os valores alcançados sejam maiores que os recursos despendidos. A menos que o autor estivesse falando da possibilidade de que o valor alcançado possa ser negativo, ou seja, com prejuízo. E como este valor alcançado não precisa ser medido em termos numéricos...

            Os comentários a respeito do modelo de teoria dos jogo apesar de resumidos fizeram jus a este modelo extremamente abstrato  e que são utilizados em situações que não necessitam ou que não se deseja o aspecto emocional. Um modelo frio e pragmático.

            O que não ocorre com o modelo sistêmico, apesar das aparências e da semelhança com um autômato ou sistema informatizado. Neste sistema, as estruturas e  o sistema político são descrições estilizadas, para melhor se adaptarem à abstração do modelo, mas não passam de elementos da sociedade se interagindo para atendimento de suas necessidades.

            Nos sete modelos podemos ver uma subdivisão de características interessante: temos quatro modelos que descrevem a participação de entidades, e que necessitam da interação humana, que são, o modelo institucional, o modelo da teoria dos grupos, o modelo das elites e o modelo sistêmico e os outros modelos, o de política racional, o incrementalista e o de teoria dos jogos que são completamente abstratos e mais se parecem com algoritmos na sua descrição.

Algo sobre as agendas políticas e suas arenas de formação

As alternativas para a solução dos diversos problemas incluídos na Agenda geram alternativas diversas e diversas expectativas para os atores interessados ou participantes do momento político. Estas expectativas são meras suposições das conseqüências que advirão da implementação de cada política.

A partir deste momento os atores interessados começarão uma série de disputas para que as suas preferências, ou seja, as alternativas que melhor atenderão aos seus anseios e aos anseios do seu grupo, sejam as escolhidas para implementação.

Estas disputas se darão em espaços fictícios e abstratos chamados de arenas políticas, que se subdividirão de acordo com as características das políticas em jogo. Os nomes específicos das arenas seguirão as mesmas características das políticas. Desta forma teremos a arena distributiva, para aquelas disputas relacionadas às políticas distributivas.

As políticas distributivas são aquelas que atendem a demandas de interesse coletivo, ou seja, aquelas demandas que são pleiteadas por toda a sociedade  e que toda a sociedade terá à sua disposição para utilização. São demandas por bens públicos não exclusivos.

Não é possível, portanto, quantificar quanto de cada bem determinada pessoa ou grupo terá à sua disposição, em determinado momento.

As políticas redistributivas, aquelas que alteram um quadro instalado e realocam bens públicos, de forma que quem tinha não terá mais  e outro passará a ter, geram disputas nas arenas redistributivas. Nesta arena os embates são intensos, pois a perda é uma possibilidade muito próxima.

A política regulatória, que cria normas e procedimentos, portanto regras que limitam a sociedade ou empreendimentos, geram disputas nas arenas regulatórias. Como exemplo, temos a criação do Código de Posturas de uma cidade que traçará diversas normas de convívio social.

Temos, ainda, as políticas constitucionais que criam todo o arcabouço jurídico de um estado, a partir do qual tudo girará, todos as possibilidades e impossibilidades serão descritas e previstas. Na arena constitucional se discutirá a estrutura das instituições sobre as quais a sociedade exercerá a cidadania e construirá a vida comum.

Quando um governo se depara com um problema, a solução será formulada utilizando-se três modelos de análise do processo de decisão política: o da Política Racional, Organizacional e o da Política Burocrática. O Modelo da Política Racional vê o Estado como o único ente responsável pela solução dos problemas e, para isso, tenta prever todas as possibilidades, medir todos os custos e utilizar todos os meios técnicos disponíveis para a solução, sem medir esforços e pensar em limitações. Não leva em consideração as impossibilidades políticas e nem as necessidades de participação e limitações impostas pela democracia.

O modelo organizacional já pensa no Estado como uma estrutura formada por diversas organizações e suas metodologias de soluções de problemas. E simplesmente as utiliza para a solução de seus próprios problemas. Neste modelo não se tem o Estado soberano e único na solução dos problemas. É um modelo que pode gerar soluções elitistas ou que os resultados não serão completamente satisfatórios aos problemas existentes..

O modelo da política burocrática é aquele que propicia as soluções mirabolantes e, à primeira vista, sem nexo. Porém, o formulador tem uma visão ulterior, mediata à ação, ou decisão momentânea.  Poderia ser chamada de técnica do sacrifício, em que é dada uma eventual vantagem, para se obter uma vitória posterior. É um modelo arriscado.

Existem três formas de se pensar as soluções. Uma forma incremental, em que as soluções são buscadas de maneira cautelosa, tateando-se na busca das soluções. Poderia ser chamado do caminho da menor resistência, ou seja, faz-se de acordo com as possibilidades. O modelo racional-compreensivo tem a filosofia de que se pode conhecer o problema de uma maneira tal que se pode tomar decisões de grande impacto. Neste modelo os valores e objetivos devem ser maximizados. Este modelo não considera o peso das relações de poder, o que demonstra uma certa ingenuidade nestas percepções.

Temos, finalmente, o modelo mixed-scanning, ou da busca combinada. Este modelo caracterizou as decisões em estruturantes e ordinárias. As estruturantes são aquelas que traçam de forma ampla as diretrizes e não detalham as soluções. Apenas direcionam. O detalhamento fica por conta das decisões ordinárias que descem ao âmago das questões, tendo como baliza a estrutura criada pelas decisões estruturantes. As decisões ordinárias se utilizam das técnicas do modelo racional-compreensivo, sem o excessivo rigor técnico.

O Socialismo e o Mercado

Há aproximadamente 20 anos ficamos conhecendo, no Brasil, o automóvel Lada, de fabricação soviética. Isto foi possível devido à abertura das importações realizada no Brasil. Este automóvel não ficou conhecido pela qualidade e antes pelo seu preço baixíssimo, o que não foi suficiente para emplacar a sua permanência no país. Utilizei esta lembrança para exemplificar, com um produto originário de um país socialista, a capacidade de avaliar tendências e modificar, por exemplo, o design de um veículo, sem muitas possibilidades mercadológicas, de um país socialista.

E assim eram os produtos soviéticos, na sua maioria. Exceções à parte, como os produtos bélicos que não necessitam de algo mais do que rusticidade e para os equipamentos utilizados na sua medicina e bens intangíveis como a educação. Qualquer coisa que denotasse uma possibilidade de luxo era considerada supérflua e, portanto, retirada do projeto de fabricação.

Apesar da baixa qualidade dos produtos, a URSS transformou-se em uma potência industrial, rival dos países ocidentais. O Estado soviético tinha um grande mercado consumidor interno devido à extensão de seu território e a enorme população existente, se considerarmos, ainda, os países do pacto de Varsóvia.

Porém, podemos, inclusive, fazer um paralelo com o atraso sofrido pelo Brasil ao adotar a política das substituições das importações e voltar-se para o mercado interno. A obsolescência dos produtos, que perdiam a capacidade de competir com os produtos estrangeiros, que estavam sempre se aprimorando e o desequilíbrio da balança de importação ao se importar maquinário pesado para a manutenção da indústria, causaram uma crise econômica sem precedentes. Aqui e também atrás da cortina de ferro.

E por incrível que pareça, a abertura política (glasnost) foi um catalisador da derrocada do totalitarismo soviético. Ao adotar as regras da economia de mercado, com a chamada perestroika, o mercado sucumbiu à força do mercado globalizado, e com certeza ao neo-liberalismo.

Mas, estes acontecimentos históricos não são definitivos para se afirmar que um Estado Socialista não consegue manter uma economia pujante. Temos como contra exemplo desta teoria, a gigantesca China e sua economia, muitas vezes predatória em seus contatos externos, que, passo a passo, alcança os maiores do Ocidente.

Isto me faz lembrar Marx, ao falar da importância do capitalismo para a vitória final, o comunismo essencial e abundante. Parece que a China está rezando esta cartilha e, com sua disciplina oriental vem conquistando mercados e mais mercados, para quem sabe, atingir o ideal da teoria socialista.

Outras Análises sobre o Liberalismo

Quem leu o livro 1984 de George Orwell e o seu Big Brother que, aliás, serviu de inspiração para produtores de televisão, pode ter percebido a exacerbação do que seria um Estado extremamente controlador. Bem, ficções à parte, pudemos acompanhar durante o século XX, diversas variações de Estado no que tange as questões de intervencionismo.

            Vimos de paraísos sociais-democratas, como é o caso da Suécia, a casos em que o Estado figurava com um poder irresistível cuja missão era a de aplainar as classes sociais, igualando-as e tornando-as indistintas. Temos exemplo disso na antiga União Soviética e em Cuba. Nestes países, como o individualismo era visto como discrepância liberal e capitalista, direitos inalienáveis do ser humano foram desrespeitados, em prol do retorno a um comunismo primitivo, mas glorioso e abundante.

            Ambas as correntes liberais e marxistas são frias e pragmáticas, mas existem pontos comuns entre estas correntes. Vejo isto quando aprendo que o Marxismo apregoa que o Estado não teria mais função, quando as classes sociais fossem abolidas e quando vejo os liberais almejando uma não intervenção estatal, a ponto de reduzir o Estado ao mínimo.

            Vimos os países comunistas sucumbirem e outros como os Tigres Asiáticos emergirem economicamente, incluindo o Brasil, apesar do atraso, por causa da adoção da prática das substituições das importações, ao adotarem uma corrente mesclada político/econômica e crescido economicamente. Isto graças à motivação dos sociais-democratas, que, ao perceberem que os benefícios sociais concedidos aos trabalhadores atenuavam a desgastante jornada a que se propuseram, o que os fez mudar de rumo.

            Não só o liberalismo livrou as pessoas de uma situação completamente precária antes de seu advento. O capitalismo foi fundamental nesta questão ao permitir que, o indivíduo, ao vender a sua força de trabalho, pudesse comprar itens básicos para uma vida melhor. Estes itens não poderiam nunca ser comprados antes da obtenção de um salário, simplesmente não eram fabricados.

            A única indústria existente era aquela que fabricava alguns itens sob encomenda para a nobreza e uma espécie de pano que era utilizada no vestuário da vassalagem. Mas, o capitalismo só pode ser visto como tal, após a produção em massa de diversos itens que era consumida pelos próprios empregados, pois passaram a ter um salário para exercer este consumo.

            Logo, o trabalhador descobriu que aquilo não bastava e que, com o acúmulo do capital, ele tinha direito a algo mais. Começou, então, a sua luta por direitos trabalhistas e direitos previdenciários. Atualmente, se olharmos para trás é inacreditável o conjunto de direitos obtidos pela classe trabalhadora. E estes direitos se expandiram para o homem do campo e para a mulher da cidade, poderíamos chamar assim as empregadas domésticas.

            São exatamente estas conquistas que farão com que a nova investida liberal se acalme.